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中美如何“联手”治理

    最近围绕阿富汗塔利班头目一番云诡波谲的曲折戏码,重新将世人的眼光拽回到这块经历十余年战火的土地上。

    先是7月15日,阿富汗塔利班一反常态,以奥马尔的名义发表声明,称与阿富汗政府谈判是“合法”的,孰料短短半个月后,英国广播公司援引阿富汗政府和情报人员的话说,奥马尔其实已经死去数年,塔利班7月30日也勉强予以证实。

    这一波折似乎引起了邻国的不满,一名巴基斯坦官员直言不讳地说,这是冲着刚有起色的阿富汗“和谈”去的。

    7月初,阿富汗政府和塔利班代表在巴基斯坦举行了最新一轮和谈。这是自阿富汗总统加尼去年9月就职以来双方首次直接对话,中美两国分别派代表参加了此次会谈。

    尽管原定7月31日的第二轮和谈因故推迟,但以对话方式解决敌对双方矛盾的开始,仍令外界对阿富汗和谈进程的推进抱有期待。

    同样令外界关注的,还有围绕阿富汗和谈,中美携手促“和”的前景与意义又将如何?

    中国在阿发挥“建设性作用”  

    自美国因“9·11”事件出兵阿富汗以来,阿安全局势的动荡已经进入第15个年头。

    凭借军事优势迅速推翻阿富汗塔利班政权后,以美国为首的西方国家本希望在阿富汗建立一套西方式政治运转体系。但这一过程同阿富汗历史遗留问题和实际国情碰撞导致波折不断,事实证明,军事打击和政治体系移植并不能给阿富汗带来长久稳定的和平。

    阿富汗塔利班在倒台后,迅速调整了战略战术,凭借地缘优势和民族基础同驻守大城市的政府军及外国军队展开暴力对峙,以极端手段制造和保持影响力。

    在武力无法消灭塔利班武装的背景下,随着美国全球战略的调整,“议和”成为解决阿富汗问题的现实出路。

    放眼过去十年,由于美国的强势主导,阿富汗周边的地区国家在议和谈判上并无多少话语权和积极性。但这一情况随着美军撤军进程的进行而发生变化,而最受到广泛关注的,莫过于中国。

    2014年1月,中国驻阿富汗大使在接受新华社专访时发声说,中国愿在阿富汗和平进程中发挥“建设性作用”。此后,这个说法也出现在中国外长甚至国家领导人的口中,成为中阿关系关键词之一。

    与之呼应的,还有中国一系列外交动作:2014年首次举办涉及阿富汗问题的大型国际会议、公开援助阿富汗非暴力警用器械、一年内三名正部级以上官员到访阿富汗、阿富汗时任总统多次同中国领导人会面……

    据消息人士透露,阿富汗问题已经成为中国周边外交的重点之一,常有高级别的外交官员访问。

    今年5月,外国媒体披露阿富汗塔利班正在与阿政府接触,而中间调解的国家正是中国,以及中国的“全天候战略伙伴”巴基斯坦。

    美国接受中国参与是基于需要

    其实,塔利班也未必不信任前调停者美国。2013年,阿富汗塔利班一度在卡塔尔开设和谈办公室,且无视阿富汗政府的存在,要求和美方直接谈判。当时,美方的暧昧态度惹恼了时任总统卡尔扎伊。他以断绝阿美未来合作威胁美国放弃同塔利班的直接接触。

    美国在和谈上遭遇的挫折,与今天中国调解下的和谈进展形成鲜明对比。

    尽管如此,美国对中国在阿富汗问题上表现出的积极性仍报以总体欢迎的态度。

    中国现代国际关系研究院专家胡仕胜认为,美国在阿富汗问题上展现的合作姿态,同其一贯务实的外交风格相符。他表示,正是基于这一风格,历史上美国多次的外交反复重伤了同巴基斯坦之间的战略信任,导致美国如今对巴无法产生同中国相媲美的影响力。

    而巴基斯坦本身,由于地理位置和历史原因,对阿富汗塔利班具有重大影响,这几乎已成了“公开的秘密”。因此,就阿富汗和谈来说,中国在对巴基斯坦关系这一项上,有美国所不能拥有的资源。

    如今的阿富汗,正处于美国收回关注和资源,而中国作为大国不断崛起的背景之中。正是在这一背景下,阿富汗的稳定,成了中美的共识和合作的基础。

“引入多元”还是“二元引领”?

    2013年,中国外长曾提出阿富汗问题可以成为中美合作的“新亮点”,此后,双方在培训阿方外交官和推动阿富汗问题的解决过程中也颇有成果。

    总体上来看,中美关系近来受到南海问题、中日关系和美国“亚太再平衡”战略等因素的影响,本就复杂的局面变得更为棘手。但有外媒表示,尽管美中关系的问题清单越来越长,但阿富汗问题却不在其中。

    美国在阿富汗仍旧保留有1万人的驻军,有5名大使,在阿富汗核心部门中,美国顾问的身影随处可见,这些都远远超过其他国家。这一切行为的背后都指向一个目标,就是维持在阿富汗的战略主导权。

    如今美国愿意接纳中国的影响力,是基于其需要,在美方看来,如果中国的诉求越过美方自认的“红线”,可能合作的前景就不那么明朗。

    而这一条“红线”,本身就是中美各自全球战略布局当中不可避免的碰撞点。

    大陆板块之间的碰撞可以形成高山,也可形成海沟。就中美在阿富汗问题上的合作而言,如何摸清楚彼此在“主导权”上的定义和定位,并且两国如何在全球范围内“既竞争又合作”的现实中找到各自符合阿富汗形势的位置,这恐怕将成为中美在阿富汗问题“共治”上的关键部分。

与此同时,中美也不应当忽略周边地缘国家的存在,比如俄罗斯、印度、伊朗等,合作的前景是“引入多元”还是“二元引领”?也是中美两国需要不断摸索、修正和确定的战略思路。

    阿富汗从古至今就是地缘走廊,就此看来,它的和平和稳定,也将长期成为中美全球布局当中的话题。(作者系本报前驻喀布尔记者)

    伊核拉开中美中东合作序幕     

    中美在伊核问题上的合作,被媒体称为中美在中东问题上合作的典范和标杆。以伊核问题为代表,中美在中东地区合作的可能性和可行性到底怎样

    《国际先驱导报》特约撰稿王锦发自北京 目前中美正在寻求深化和扩展合作领域,以夯实“世界上最重要的双边关系”。这其中,地区合作是中美合作的重要组成部分。

    美国全面推进“亚太再平衡”战略,针对中国意图明显。所以相比于在亚太地区的竞争、合作,中美在中东地区的目标较为一致,即地区稳定和能源安全,再加上中东数乱并起,美国又迫切想要“转向亚洲”,“中美合作稳定中东”这一议题就被提上了桌面,成为美国战略界热衷的话题。

    今年7月,伊核问题达成全面协议后不久,中国国家主席习近平应约同美国总统奥巴马通电话。奥巴马在电话中感谢中方为达成这一历史性协议所作的贡献。  

    中美在伊核问题上的合作,被媒体称为中美在中东问题上合作的典范和标杆。以伊核问题为代表,中美在中东地区合作的可能性和可行性到底怎样?对中美今后的合作有何借鉴?

中美都需要中东稳定

    从2006年开始,安理会常任理事国美、英、法、俄、中五国与德国的官员多次就伊核问题进行磋商,形成了伊核问题六国磋商机制。但该机制初期由于伊朗的不配合,执行得一直不顺。到2012年下半年,伊朗感受到美欧石油出口制裁的压力,开始与六国展开实质性谈判。中国开始在谈判中发挥积极作用,不断提出建设性方案,为美伊搭建桥梁。可以说,伊核全面协议的达成,与中国代表团不断提出建设性的方案密不可分,中国在其中起到了不可替代的作用。

    中国愿意在伊核问题上与美合作,主要原因有三:一是随着美欧对伊朗制裁的加码,中国在伊朗的能源、经贸利益受损严重,有解除制裁、稳定地区的需要;二是中国持续融入国际体系,成为“负责任的利益攸关方”,并渴望在国际事务中发挥作用、增大话语权;三是中美实力对比发生变化,美国对中国帮助其处理地区问题的需求增大,中方与美方及其他各方保持合作,使伊核问题成为给中美关系加分的“正能量”。

而中国是否在中东地区与美合作,驱动力与伊核问题类似,还要重点考量以下几点:

    首先,是否符合中国的利益,包括中国经济、政治和地缘战略利益?中国目前倡导的“一带一路”经过中东地区,因而,目前中东稳定最符合中国利益。

    其次,寻找中美利益契合点。奥巴马政府努力推动“亚太再平衡”战略,对中东坚持“底线原则”,善用外交手段,减少武力干预。中美在中东的利益目标处于较为接近时期,对中东稳定的需要为中美合作创造可能。而在小布什时期,美国专注于在中东“民主改造”,中美利益相距较远不利于合作。

    再者,中国还要考虑自己的能力。中东国家对美国更多的是安全依赖,论及政治和军事影响,中国远远落后于美国。因而中国在与美合作处理中东问题时,除了考虑自己的“世界老二”身份,更多的是要“量力而行”,重视外交手段,避免直接干预。

在中东的合作尚处于早期阶段

    除伊核问题外,在现存的中东热点问题中,中美已有的合作只是一小部分,且处在早期阶段。

    在“大中东地区”的阿富汗问题上,中美决定共同推进中美阿三方对话,支持塔利班同阿政府开展直接对话,为稳定阿富汗做出积极贡献;在叙利亚问题上,中美都同意在《日内瓦公约》基础上通过政治手段解决叙利亚问题,但在支持叙利亚政府和反对派的立场上分歧较大。中美共同推动日内瓦和平会议的召开,但距离取得成果还有很长的路要走;在伊拉克问题上,中美对于如何实现伊拉克政治和解仍束手无策,但两国决定从易行的领域入手,商讨中美与伊拉克潜在的能源合作领域;而在巴以和平进程方面,中美迄今尚未有共识,更没有合作。

    2013年5月,巴以领导人接踵访华,曾引发美国媒体解读,称中国要斡旋巴以谈判。《华盛顿邮报》更是直呼,“这是一个令人鼓舞的迹象”。但在目前的形势下,巴勒斯坦内部尚不统一,以色列更是难以放弃定居点利益。奥巴马派出国务卿克里频繁穿梭无功而返,而中国论实力、影响力都不足以改变巴以立场,因而更难做出实质性的调解。

    在伊核问题达成全面协议后,奥巴马尝到用外交手段解决中东问题的“甜头”,不排除他在任期最后为“青史留名”奋力一搏,如是,中国则可以在提供会谈、见面机会方面做一些努力。

以伊核问题为代表的中美在中东地区的合作尚处于早期、起步阶段,目前更多的是在“解决问题”,还没有形成固定的模式和路径。随着中国影响力的增强,中美今后在中东的合作可望增多。不过,“积极有为、量力而行”仍是中国中东外交所坚持的准则。

非传统安全合作展现中美领导力

    尽管中美在诸多国际政治议题上存在分歧,但两国在若干非传统安全领域的合作已形成了比较成熟的、可持续性强的合作模式,展示了强大的国际领导力 

    《国际先驱导报》特约撰稿李永成发自北京 近几年来,作为国际事务中两个负责任的大国,中美在非传统安全领域实现了行之有效的合作。譬如在帮助一些非洲国家应对埃博拉病毒时开展工作合作,在双边和多边层次联合应对气候变化,在公共海域合作打击海盗行为,在国际反恐行动中加强情报与金融合作,在自然灾害预报与应对方面进行科研、救助等环节的合作。

    实践表明,尽管中美在诸多国际政治议题上存在分歧,但两国在若干非传统安全领域的合作已形成了比较成熟的、可持续性强的合作模式,展示了强大的国际领导力。

中美非传统安全合作具三大特点

    非传统安全问题主要包括三大类:一是海盗、恐怖主义、极端主义与跨国有组织犯罪;二是气候变化、自然灾害与传染疾病;三是资源能源与经济安全。

    在国际安全治理领域,非传统安全问题带来的治理挑战历来种类繁多、此起彼伏,国际政治现实迫切要求包括中美在内的大国在非传统安全领域尽快形成国际合作“示范区”,提升各国参与治理的士气,强化治理效果。

从实践看,中美非传统安全合作已形成基本的政治模式,具有三大基本特点:

    第一,领导人高度重视。“中美战略与经济对话”是体现中美在传统安全与非传统安全领域展示合作决心、加强合作力度的核心机制,两国领导人对该机制的重视充分反映了双方努力通过非传统安全领域合作引领全球治理的战略意志。在2015年6月举行的第七轮对话中,习近平主席的口信强调与美方共同构建新型大国关系是“中国外交政策的优先方向”,认为“中美合作成果日益惠及两国人民和各国人民”;奥巴马总统积极评价过去一年“两国在气候变化、清洁能源、全球公共卫生、经济发展及诸多国际地区热点问题上的合作不断拓展,一些规划中的合作正在逐步落实”。看得出来,中美两个大国不仅致力于在非传统安全领域开展建设性的双边合作,也在努力引领国际社会合作应对非传统安全问题带来的全球性挑战。

    第二,制度化程度高。中美双方在气候变化、反恐、防扩散、灾害反应能力建设、敏感物资储运等非传统安全领域规划了或建立了常设性的对话和制度化的安排。譬如设立了“副外长级反恐磋商”机制,2014年举行了第一次磋商,今年8月初在北京举行第二次磋商,双方力求在如何应对外国恐怖分子跨国流窜、打击恐怖融资网络、加强有关恐怖威胁情报信息交流等广泛议题上深化反恐合作。此外,中美在防范核物质及其他放射性物质非法贩运问题上的合作也将制度化,相关工作组将于年内启动;在防扩散合作方面,双方已决定建立一个联合工作组,应对大规模杀伤性武器及相关技术扩散所导致的挑战。

    第三,合作成效显著。在中美战略与经济对话等框架下,中美两国努力深化在人道主义救援减灾、气候变化、反海盗等具有共同利益的非传统安全领域的务实合作,不断加强控制、减少非传统安全风险的合作措施,成效显著。譬如,第六轮中美战略与经济对话框架下战略对话具体成果清单共116项成果,第七轮共有127项成果,除了少数成果涉及的是传统安全合作或误判风险管控之外,大部分都是与非传统安全双边合作、多边治理相关的成果。

气候变化与打击海盗成合作典范

    诸多成果中,气候变化与打击海盗是中美非传统安全合作的两个典型案例。

    气候变化是全球治理中的“公地”,不在任何一国的主权责任范围之内,需要各国共同承担治理责任和治理成本,但“公地悲剧”逻辑可能将全球气候治理导向失败,因而气候变化成为全球非传统安全治理领域的核心问题,理所当然也是中美非传统安全合作议程上的优先事项。

    从美方看,应对气候变化是奥巴马在国际事务中“复兴美国领导力”的主要议题;从中方看,它是中国调整经济结构、升级经济发展模式的主要战略抓手之一,因而中美在气候变化问题上存在着重大的共同利益。2014年11月,两国元首在北京发布《中美气候变化联合声明》,共同将气候变化视为“人类面临的最大威胁”,认为“应对气候变化同时也将增强国家安全和国际安全”,在应对气候变化的智慧行动、技术创新、政策对话等三个方面达成了推进务实合作的制度化安排。其基本合作模式是,通过中美气候变化工作组、中美清洁能源研究中心、中美战略与经济对话等现有机制,不断落实、加强和扩大两国合作重点,如扩大清洁能源联合研发,推进碳捕集、利用和封存重大示范,加强关于氢氟碳化物的合作等。中美在气候变化问题上的精诚合作,其战略意图是希望“为全球气候谈判注入动力”,带动其他国家尽快提出有力度的行动目标,推动“解决妨碍巴黎会议达成一项成功的全球气候协议的重大问题”。

    公海也是全球治理中的“公地”,合作打击公海海盗不仅是中美非传统安全合作的亮点,也是双方共同确保公海航运安全、携手提供全球公共产品的典范。到目前为止,两国海军在亚丁湾执行反海盗任务的编队已举行三次海上联合反海盗演习,操练了海上意外相遇、直升机互降、编队运动、火炮对海射击、联合临检拿捕和武力营救被劫商船等合作课目,就中美海军联合护航、反海盗合作与交流、维护和应对海上共同挑战等合作项目达成了共识。双方对反海盗合作的进展和成效评价很高,视之为中美非传统安全合作中的“重要里程碑”,白宫发布的《美国反海盗与海洋安全行动计划》还专门肯定了中国在亚丁湾反海盗工作中的贡献。

深入合作要超越战略互疑

    但中美在非传统安全领域的合作要进一步取得实质性深化,还需要克服三大挑战:一是双方在反恐问题上的认知差异,尤其是美国对中国国内反恐战略和行动实际上所抱持的“双重标准”;二是中美在气候变化问题上对技术与资金问题的不同预期,以及双方对应对气候变化所采取的清洁能源、碳排放减控等政策措施可能带来的高企的社会成本、经济成本和政治成本的共同顾虑;三是战略互疑对合作的干扰。譬如在气候变化问题上,用美国著名中国问题专家李侃如教授的话说,“两国国内都有许多人怀疑对方在利用气候变化问题获取潜在的经济优势”,因此,要超越战略互疑,需要中美领导人具备超卓的战略远见和强大的战略定力。